秦始皇统一中国后，就认识到规范公文写作的重要性，不仅强制实施“书同文”“车同轨”，而且安排专门的官吏教授法令文牍的写作，重视公文名称、格式、写作方法和适用范围等的统一。刘勰《文心雕龙》更以“章表奏议，经国之枢机”点评公文的重要性。自新中国成立以来，我国多次修订公文处理法规。为统一党政机关公文处理工作，2012年4月16日，中办、国办联合印发了《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)，同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国务院印发的《国家行政机关公文处理办法》。《条例》的颁布施行，意味着我国结束了党政两套公文系统各行其文的历史，对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化有着重要意义。然而，在《条例》实施的五年时间里，上至政府部门下至企事业单位、社会团体，行文中文种误用错用的问题频频出现、处处可见，这必须引起重视。
一、常见公文文种的误用
（一）“函代请示”“函代批复”
《条例》规定，函“适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项”。根据语法分析，后面部分“请求批准和答复审批事项”行为是从属于“不相隶属机关之间”的，正常的行文方式应该是“函来函往”。同样，“下请上复”是党政机关公文处理应该遵循的基本规则。下级党委政府递交请示，上级党委政府就应该给子批复。但在实际工作中，很多行文机构容易犯“全称肯定判断谓项周延”的逻辑错误，凡上级党委政府办公厅(室）与下级党委政府这种没有隶属关系的单位之间行文，就应该是“函代请示”或“函代批复”。
（二）通知、公告、通告乱用
《条例》规定，公告“用于向国内外宣布重要事项或法定事项”，通告则“适用于一定范围内公布应当遵循或者周知的事项”，如果简单地将“公告”理解为“向公众告知相关事项”，就很容易误用错用。
比如，一些高校门口贴出“公告”，要求教职员工、社会人员将车辆停放在指定地点。车辆停放确实涉及校内外人员，但是此内容不属于向国内外宣布重要事项或法定事项，所以用“通告”比较适宜。若仅只对校内各部门提出车辆停放要求，也可用“通知”文种。此外，网络、电视、广播、报刊上的“道路施工公告”“货车限行路线区域公告”"xx某小区停水、停电公告”等，同样存在着文种的误用问题。还有些社会团体和组织用“通告”来告知职工体检事项及要求，参加体检的全部是在编职工，他们隶属于单位中的各个部门，这是在向下行文，正确的文种应该用“通知”。通知一般面向单位内部发布事项，不对外公开:而通告所告知的内容则更加开放。
(三)通知、通报误用
《条例》规定，通报“适用于表彰先进、批评错误”，一些高层机关据此认为“通知”层级比“通报”高，适宜用来表彰先进，所以多用“通报”来批评错误，用通知来表彰先进，久而久之，就形成了一种思维定势。按照《条例》规定，“通报”与“通知”在时效性、适用范围上有明显不同。“通知”的事实尚未发生，而“通报”则以事实为前提。“通报”不像“通知”那样以具体的任务、详细的要求和有关规则来指导和推动工作，而是用典烈事例、有关情况来传达意图，启发教育有关人员，指导有关方面的工作。
(四）请小、报告混用或并用
凡需要上级解决问题，有些单位领导就习惯性地要求文书人员“向上级机关打个报告”，或错把“报告”当成“请示”，将报告和请示混淆使用，以至于有些公文标题中的文种是报告正文谈的却是请示事项，有些标题中的文种是请示正文却是向上级汇报工作。
在公文处理中，还存在“请示报告”“意见报告”并用的问题，如“xxx关于做好xxx工作的请示报告”。这种公文呈送到上级机关，经办人员往往很难处理，既有失规范又延误了工作。
二、公文文种误用原因探究
（一）公文文种历史沿革
我们试以“函”适用范围的演变来探究“函代请示”或“函代批复”现象出现的原因。
表1:“函”适用范围的演变
虽然“函”适用范围的历史沿革比较复杂，但是，在现代文书处理工作中，凡平行机关之间行文就用“请示”代“函”或以“批复”代“函”显然是不规范的。无论是领导还是文书人员，都应该认真执行《条例》的规定，“请示”应当向直属的上级机关或有业务指导关系的上级主管业务部门报送，而不能向平行机关或不相隶属的机关报送（应当用“函’)。业务主管部门在答复来自平行机关或不相隶属机关的审批事项时，应当用“函”，而不应想当然地按照思维定势使用“批复”。
(二）《条例》中不同文种有交叉使用功能
《条例》中明确的决议、决定、命令（令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函和纪要15个文种，有不少具有交叉适用功能，这给正确选用文种造成了极大的困扰。
学界对《条例》中不同文种承担相似功能
有着不同的认识。有的学者认为是利大于弊，发文机关可以根据自身权限、具体情况使用不同的文种:有的学者认为其弊端在于我国党政机关公文文种设置存在过多、过细且交叉重复、界限不清、辨析不易等问题，让人较难掌握，易出现错用文种的情况，以致影响公文处理的质量和效率。
(三)法定公文文种繁多
目前我国党和政府、人大、军队、法院、检察院等机关，都制定并发布了各自的公文处理法规，明确了各自工作中应该使用的法定文种。《条例》有公文文种15种，《人大机关公文处理办法》有公文文种14类18种，7月16日中央军委主席习近平签署命令发布的新修订的《军队机关公文处理工作条例》有公文文种12种，《人民法院公文处理办法》有公文文种12类14种，《人民检察院公文处理办法》有公文文种14种。这五类机关共有的文种有决定、请示、批复、通知、报告、通报、函，其他文种或多或少都存在一定差异。
（四）行文机构存在“特殊”的行文受文心理
非行政机构行文时，常会出现“过度卑微”的“讨好”式行文心理。由于发文者对受文者有贷款、拨款、行政审批、项目批建、注朋、登记、资质申报、变更等事项需求，所以在行文时明知对方不是自己的上级机关，不应使用上行文，但是自认为有求于人，故意错用文种，担心如若不用“报告”或“请示”就有失礼节，办不成事情，所以动辄“请示”“报告”，甚至“请示报告”并用。这就导致有些政府职能部门特别是具有行政审批权限的部门，形成了高高在上的“官本位”思想和受文心理，主动要求或有意无意指示不相隶属或平行单位“打报告”，本应用“函”行文却非要让其用“请示”或“报告”行文，并对请求批准事项自以为是地用“批复”回复，以显小其权力和威望
四、公文文种误用错用对策研究
（一）文种选用遵循“依法行政”基本方略
中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。在“关于《决定》的说明”中，习近平总书记强调，“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。作为党政机关实施管理的有力手段，公文及公文处理工作的内容、形式、传递方式等自然会受到国家政权性质、社会政治制度和生产力发展水平的影响和制约。
中共十八届四中全会明确指出，法治政府是现代政府管理体系的基石，是国家治理现代化的主要内容和重要标志。推进法治政府建设，就是要遵循法治思维、运用法治方式，在法治的轨道上行使各项权力，打造职能有限、行政有为、运转高效的政府。据统计，一年多来，国务院先后取消和下放7批共632项行政市批事项。期间，李克强总理多次签署国务院令，公布《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》《国务院关于修改部分行政法规的决定》等，对数十部行政法规的部分条款子以修改。对于办文人员、领导和政府职能部门来说，遵循“依法治国”“依法行政”基本方略，杜绝在行政机关与企业文书往来时出现“过度卑微”的“讨好”式行文心理和“官本位”受文心理，对于防止收文处理中错用文种有一定的积极作用。
（二）认真学习相关公文处理法规
许多拟稿人员和单位领导，秉持惯性思维和对公文文种历史沿革的记忆，对最新的公文处理法规、国家标准不熟悉、不学习，仍按照已废止的公文规范确定公文文种，造成了文种的误用混用。因此，拟稿人员和单位领导应该认真、反复学习《条例》和国家标准《党政机关公文格式》，明确15个法定文种的用法和适用范围，以免工作中误用错用相关文种。
同时，党和政府、人大、军队、法院、检察院等有关机关的拟稿人员和领导要定时、定期参加有关公文写作、公文处理的培训学习，以提升文书处理的专业性和规范性。
(三)精简公文种类
早在1957年国务院秘书厅发布的佚于对公文名称和体式问题的儿点意见(稿)》中就提出，国家机关通常使用的公文名称，应当以简化、确切和便利工作为原则。公文文种的数量宜少不宜多，但设置要科学化，不能一味简单化。鉴于公文文种误用错用现象十分严重，拟稿人员和领导应明确《条例》规定的各个文种的适用范围和功能，从形式上消除了机关内部上下级之间以及政府与群众之间的隔膜。有学者甚至提出，“使用无方向文种，删除对公文文种行文方向的规定。”笔者认为，要解决公文文种错用误用问题，一方面，要从公文种类出发，厘清文种概念和功能，尽量避免文种功能交叉，使写作者明确该选择哪一文种:另一方面，可尝试在某个时期，经过学术界和执行部门反复讨论，在某类或某些职权机关进行精简公文种类试点，适时调整过多、过细的文种类别。在文种设置过程中，厘清交叉重复、界限不清的文种功能，最终提高公文处理的质量和效率，提升党政机关的管理效率和管理水平。
