公务员能力建设:公务员管理和公务员培训

公务员能力建设：公务员管理和公务员培训

赵昱 国家公务员局培训与监督司

我向各位介绍一下公务员管理和公务员培训的有关情况。这是今天下午要介绍的两部分内容,第一是公务员管理，主要介绍三部分内容；第二部分是公务员培训，分的点多，大概是十项，但是可能每一点的内容会相对简单一些。

一、公务员管理

（一）中国特色公务员管理制度的建立

新中国的干部人事制度，是在继承和发扬革命战争年代干部管理的优良传统的基础上，借鉴和其他国家的有益经验，逐步建立起了适应当时形势需要的干部人事管理制度，同时建立了各级各部门的人事管理工作。尽管前进的道路是曲折，不平坦的，在发展的过程中也曾犯过错误，但总的来讲，人事管理工作还是在战胜挫折和纠正错误中不断先进、发展和完善的。

在当时的干部管理体制下，通常说的就是所谓的大一统的人事管理制度，当时的人员主要划分为干部和工人两个大的类别，所以可能一些同志应该也听说过一些名词，就是以工代干或者转干这些带有明显的时代特征的名词。而从管理机构的角度，我们也可以发现，当时负责人力资源管理的部门，现在咱们叫人力资源管理，这是一个现代的名词，过去负责人力资源管理的部门是劳动人事部或者劳动人事厅局，是将劳动的工人和人事管理工作放在一起进行管理，这种情况是符合当时的人力资源管理的基本情况的。总体评价是，这种管理体制适用于当时的干部人事管理情况，发挥了重要的作用。

改革开放以后，随着经济体制等改革的展开，人事制度不再适用改革开放的弊端日益显露，主要是国家干部的概念过于笼统，缺乏科学分类管理，权限过分集中，管人和管事脱节，管理方式陈旧单一等等，阻碍了人才的成长，管理制度不健全，没有实现依法治理人才的目标。

1980年，邓小平同志指出，坚决解放思想，克服重重阻碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。根据中央领导的指示精神，中国的公务员管理制度开始启动，先后经历了公务员制度研究阶段、公务员制度试点阶段、还有公务员制度的实施阶段。

1993年，《国家公务员暂行条例》的颁布实行对中国公务员制度的建立具有里程碑式的意义，标志着公务员管理法律法规体系的初步形成。国家公务员制度增强了机关的生机与活力，提高了公务员队伍的素质，促进了机关勤政廉政，树立了党和政府在人民群众中的良好形象，同时促进了干部人事制度改革的深化。不仅是对机关的人事制度管理，同时对企事业单位的人事制度改革也起到了良好的带动作用，给社会生活带来了深刻的影响，使公开、公平、公正的选人用人观念日益深入人心，受到了广大群众的支持和热烈。很多的公务员管理制度都是从1993年《国家公务员暂行条例》颁布实行开始建立起来的，举一个例子，现在比较火的公务员考试就是在当时公务员管理制度建立起来树立起的一面旗帜，到目前为止考录仍然是公务员管理中的一面旗帜，提起公务员考试，大家首先想到的是公平、公正、公开。所以1993年《国家公务员暂行条例》的颁布实行对于中国的公务员制度建立是非常重要的。

但是随着形势的发展，公务员制度建设中的一些问题也渐渐显现出来。首先，立法层次比较低。《国家公务员暂行条例》是国务院颁行的，属于行政法规，按照当前我国的法律层级，最高层级的应该是宪法，其次是法律，第三层级才是法律法规，这样的《国家公务员暂行条例》的立法层次是相对较低的。第二，公务员激励约束机制有待健全。

这在等会介绍《公务员法》有关知识的时候可能会有所提及，《公务员法》对暂行条例的一些不足进行了修改。同时，取得新的改革成果及其立法予以规定，加强和改进对党政干部的管理和监督，推动依法治国，建设社会主义法制国家都迫切需要制定一部《公务员法》。因此，我们起动了《公务员法》的立法进程，经历了从1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，到2005年《公务员法》正式颁布的十年时间。《公务员法》的立法过程中，对公务员管理工作的经验进行了总结，认真细致地开展了相关的立法工作，2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，同时宣布《公务员法》自2006年1月1日起施行。

《公务员法》的颁布填补了我国法律体系的一个空白，是建国以来我国干部人事制度管理中的第一部总章程性质的法律。因为在《公务员法》之前，我们国家所有的干部人事制度管理没有上升到法律层次，多数是以党的政策和刚才提到的《国家公务员暂行条例》行政法规或者层级更低的部门规章来进行规范。《公务员法》是第一部总章程性质的法律，它的层级是比较高的，是贯彻依法治国方略的重要举措，解决了公务员制度法律层次低、权威性不够的问题，对于健全机关干部人事管理法律法规体系，实现干部人事的依法管理具有里程碑式的意义。《公务员法》的颁布施行，标志着我国干部人事制度管理进入了依法管理的新阶段，为健全公务员管理制度、建设高素质公务员队伍提供了基本的法律依据，有利地推动了干部人事制度改革的深入发展和政治体制的改革。

（二）中国特色公务员管理制度的特点

中国公务员管理制度的特点主要体现在五个方面。

一是体现在对公务员队伍的领导上。《公务员法》明确规定了中国的公务员制度要坚持党的领导，这是我国的公务员制度区别于西方国家公务员制度的一个重要特征，是我国公务员制度具有中国特色的一个重要体现。在我国，中国共产党是执政党，因此健全和完善公务员制度必须贯彻党的干部路线、方针政策。

换一句话解释，在公务员队伍中，既包括共产党员也包括非共产党员，既包括民主党派还有一些群众团体的公务员，身份多样。但是无论是什么身份的公务员，对他进行公务员管理的过程中，必须以共产党的干部路线、方针政策来进行管理，坚持党管干部的原则。

党管干部原则是中国共产党领导地位和性质决定的，坚持党管干部既是实现党的组织领导重要途径，也是实现党的思想领导和政治领导的重要保障，任何时候任何情况之下都不能动摇。西方实行的是多党的轮流执政，在这样一个政治制度下为了避免政府工作人员的大轮换，保持政府工作的连续性和稳定性，公务员要实行政治中立，要求公务员可以参加政党，但是在履行公务的过程中不能参与任何党派的活动，在各个党派之间要保持中立，不论哪一个党上台都只能服从执政党，我国实行中国共产党领导的多党合作制和政治协商制，这也是我国的一项基本政治制度，因此我国的公务员不搞政治中立，公务员制度必须坚持和体现中国共产党的领导。

二是体现在公务员的范围内。公务员的范围划分从世界范围来讲分为大、中、小三个范围。小范围是以英国为代表的，它指的是英国的中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官，不包括由选举产生或者政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官，很多的英联邦归于此类。中范围是以美国为代表的，政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官，包括联邦、州、地方的公务员。大范围就是以法国为代表的，它除了一般意义上的类似我们国家的公务员以外，包括立法、审判、检查机关，还包括国立学校以及医院，所有的国有企业的正式职工都归于公务员，这样法国的公务员范围是非常大的。从范围上可以看出，世界各国对公务员的范围是各有各的规定，根据本国的情况来确定。

我国根据国家的特殊性质，根据《公务员法》的规定，确定了七类公务员，即党的机关、人大机关、政协机关、行政机关、法院、检察院、民主党派、工商联，这七类机关构成了我们国家公务员的整体。

三是体现在公务员队伍的管理上。根据《公务员法》，公务员分为综合管理类、行政执法类、专业技术类。行政执法类指的是行政机关中直接履行监管、处罚、强制、缉查等现场执法的职位；专业技术类是指机关中履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持、评价、鉴定和保障的职位；综合管理类指的是除专业技术类、行政执法类职之外的机关中负责履行、规划、决策、咨询、组织、指挥、协调、监督等机关内部管理职责的相关公务员。

那么从目前来讲，《公务员法》做出了这三类规定，但实际上因为现在工作正在开展过程中，绝大多数的公务员仍然归于综合管理类。但是接下来的一段时间，行政执法类和专业技术类分类可能会有比较大的推进。因为根据党的十八届三中全会关于“加快建立专业技术类、行政执法类公务员和聘任人员管理制度”的要求，现在正在由国家公务员局的职位管理司会同中央组织部干部一局，抓紧时间制定有关分类管理相关的制度，包括专业技术类和行政执法类分类管理有关的规定草案现在已经形成了一个初稿，目前正在国家公务员局内进行征求意见，进行修改完善。

四是体现在公务员的来源上。《公务员法》要求在坚持党管干部的前提下，强化了公平、公正、平等、竞争择优的机制，把考试录用、公开选拔、竞争上岗和部分职位聘任等体现社会主义市场经济发展要求的改革措施，用法律的形式规范下来，是具有重大意义的制度完善和制度创新。

五是体现在公务员的监督约束和激励保障并重上。以往所有的关于干部人事制度管理的规定，包括《国家公务员暂行条例》，都是着重强调了公务员的义务，要求公务员履行各式各样的职责，但是《公务员法》在强调公务员承担义务的同时，还赋予了公务员相应的一些权利。区分来讲，在公务员业务方面规定了公务员的条件、义务和纪律，明确了公务员考核、惩戒、回避、辞退、定期、转任和离职后的从业限制等等，这都是赋予公务员的义务，作为公务员必须要履行相关的这些职责。但是《公务员法》在公务员的权利方面也做出了相应的规定，强化了公务员的考核评价、职务及其晋升和工资保险福利待遇等等激励保障机制。

特别值得一提的是，《公务员法》专章明确规定了公务员在合法权益受到侵害的时候，可以向公务员主管部门或者向党委政府提出申诉或者再申诉的有关规定。法律上有一种说法叫“无救济即无权利”，就是即使法律规定相关权利，如果没有相应的保障机制，那么这个权利也只是纸面上的权利。但是目前看，在申诉这项制度的建立过程中，我们已经在各地逐渐推广建立起了公务员申诉公证委员会，专门受理公务员不服人事处理的有关规定，应该算是议事协调机构，但是它可以具体地受理公务员不服人事处理提出的申诉。

那么在《公务员法》上，当公务员受到了处分，考核评定为不称职等八类人事处理的时候，如果公务员认为人事处理不公正，可以向同级公务员主管部门提出申诉。在向公务员同级主管部门提出申诉的时候，公务员主管部门成立的申诉公证委员会，就开始处理相关的申诉案件，对这个案件进行评议，最后确定是维持还是撤销或者是责令原单位重新做出人事处理决定。从目前我掌握的情况来看，对公务员人事处理提出申诉的人事处理决定里，有5%是被撤销的，那么就是说假设某一个公务员被开除，那么他提出了申诉，认为开除不当，经过了申诉以后，申诉受理机关认为原人事处理不公，缺乏事实依据或者法律依据，那么撤销了相关的公务员处分决定，将他收回了公务员队伍，这种案子也是已经出现过的了，所以对公务员的合法权益保障具有一个重要的意义。

（三）中国特色公务员管理的格局与机制

公务员有七大类机关，七大类机关总共是多少人呢？截止2012年底，全国公务员共有708.86万人，这也是一个比较准确的数据。每年我们都会对全国共产党进行一个汇总，2013年的数据目前还没有统计出来，所以在这里用的是2012年的数据。但是现在需要给大家多介绍一下有关的情况，咱们可能都在网上看到过，说中国的公务员是世界上最多的，最大的数字说中国有4000万公务员。我对这个4000万进行了一个简单的分析，大概应该是这样的一个构成，其中有700万公务员就是2012年底刚才说的这个数字，还有大概3000万左右的事业管理人员，还有相当一部分国有企业中层以上管理人员，上述三类人在网上统一被归类到了公务员的队伍里，这是一个错误的言论，所以如果大家将来听到类似的相关言论，可以帮我们做一些解释说明的工作。

那么关于公务员管理体制方面进行简单的一个介绍，行政机关的公务员是由各级政府公务员局来负责的，目前在中央层面成立了国家公务员局，在省市一级基本上也相应建立了公务员局。除了行政机关之外的其他六类机关，全部都是由组织部门负责综合管理的。各级机关中的领导班子成员考核任免工作也是由组织部门来负责的，这就是要进入领导班子的成员。还有领导干部的纪律监督和行政监察工作基本上都是由纪检监察部门来负责。

用这个图简单地对公务员的管理体制进行一个说明，这个图首先将公务员管理划分为全国的公务员管理和地方的公务员管理，从中国的公务员管理的分工来看，是中央组织部负责全国的公务员综合管理，同时还要负责中央机关中除了行政机关以外的其他六类机关公务员的综合管理工作，中央组织部除了负责政策指导以外，还要具体从事相关的工作，人社部、国家公务员局负责中央行政机关公务员的综合管理工作，同时对全国行政机关公务员的管理工作进行指导。

地方上是地方的党委组织部门负责本地区的综合管理工作，也是类似的，负责同级的六类机关公务员综合管理的一些具体工作。地方政府的人社部门、公务员局则负责行政机关公务员的综合管理工作。但是在地方的公务员管理过程中，也是有不同的情况发生，举一个例子，北京的管理是横向划分的，厅局级以上的公务员全部由组织部门来管理，那么处级以下的公务员全部由公务员局来管理，这完全是根据当地的情况来确定的。

二、公务员培训

公务员培训既是工作管理的重要环节，公务员管理包括考录、考核、奖励、惩戒等等各个环节，同时它也是干部教育工作的重要组成部分，对于培养和造就高素质的干部队伍，推动学习型政党、学习型社会建设、加强党的执政能力建设和先进性建设都具有十分重要的意义。从公务员队伍建设的角度来看，公务员培训是加强公务员队伍建设的重要途径，是公务员队伍建设的先导性、基础性、战略性工程。因此，了解和掌握公务员培训的相关知识，对于加强公务员管理工作乃至整个干部的管理工作都是具有非常重大的意义。

今天准备从十个方面进行介绍，当然有的可能会详细一些，有的可能就是一带而过的。希望通过这个介绍能够帮助各位同志在指定培训规划或者是实施培训项目的过程中，能够看准目标、瞄准方向、找准途径、切实利用好培训这个公务员管理的重要手段。

（一）公务员培训管理机构

根据《公务员培训规定》，中央组织部负责主管全国公务员培训的工作，人力资源和社会保障部按照职责分工负责指导协调全国行政机关公务员的培训工作，地方的各级党委组织部门主管本辖区的公务员培养工作，政府的人事部门按照职责分工负责指导本辖区的行政机关公务员培训工作。这个规定具有当时的时代特征，因为《公务员培训规定》是2008年6月颁布施行的，而在2008年7月之后国家公务员局和地方公务员局陆续成立，因此行政机关公务员培训职能现在基本上都是由国家公务员局和地方的公务员局来负责实施。

由于国家公务员局是2008年新成立的一个机构，所以想介绍一下有关的内容。从我个人了解的各方面情况来讲，之前可能很多人都不知道有公务员局这么一个机构，但是今年两会期间关于公务员工资的争论使国家公务员局一度成为了舆论的焦点。同志们应该还记得今年两会期间有一位领导同志关于公务员工作的评论之后，人力资源和社会保障部副部长、国家公务员局党组书记杨士秋在接受记者采访时就专门说了一句，毫不含糊地讲我认为应该为公务员涨工资，就是这句话让国家公务员局成为舆论关注的焦点，让很多人包括广大的公务员，知道还有这么一个机构在为公务员说话。

下面就结合公务员局的组成来介绍公务员局的相关情况。国家公务员局是由综合司、职位管理司、考试录用司、考核奖励司、培训与监督司这五个司构成。综合司负责全局的综合管理工作，同时还负责参照《公务员法》管理的事业单位的审批。职位管理司如果用一个比较通俗易懂的解释，它就是主要负责公务员楼梯口的建设，比如刚才提到的十八届三中全会，要求开展公务员分类改革的相关工作，具体的职责就落在了国家公务员局职位管理司身上，由它来负责和中央组织部开展相关的工作。考试录用司主要负责公务员考试相关政策的制定，同时负责组织每年中央机关公务员考试，这就是每年被炒的非常热的国考。考核奖励司主要负责的是公务员考核的政策规定，同时考核奖励司还负责国家表彰的相关工作，那么这个国家表彰就不局限于行政机关内部，同时它还要负责党中央国务院实施表彰的相关组织工作，比较著名的应该是2008年5.12地震以后的抗震救灾英模的表彰，这都是由考核奖励司主要负责开展相关的工作。最后是我所在的培训与监督司，培训与监督司主要负责两方面的工作。一方面是公务员培训政策的制定和实施，另一方面还负责公务员的纪律惩戒与申诉工作，这就是刚才我说的公务员权益保障的一个重要支撑。

具体到培训业务上来讲，在我们司主要是有两个处来负责的，一个是培训一处，主要负责公务员培训政策的一些制定，主要包括《公务员培训规定》的起草，包括《公务员法》、培训相关章节的起草，还有配合组织部对干部教育培训工作条例的修改等等这些培训的立法工作；二是公务员培训的政策制定，主要表现是行政机关公务员培养的九五、十五、十一五培训大纲，还有正在实施的“十二五”行政机关公务员培训纲要；第三方面是关于有关公务员职业道德培训相关研究和培训的工作；第四方面是公务员培训基地建设的相关工作；第五是公务员培训师资库建设的有关的工作；第六是关于培训教材方面的有关工作，在教材方面我们主要编写的一个是《公务员初任培训读本》，还有一个是《公务员职业道德培训读本》，在公务员培训领域应该还是具有一定的权威性，受到了使用者的好评；第七方面是有关公务员学历教育，主要是指MPA公共管理硕士的相关工作。

培训二处概括的说就是一些具体培训项目的实施，比如中央机关新录用公务员的初任培训，中央机关新任职处长的任职培训，还有全国公务员培训管理者的培训，还有一个重要的项目是公务员对口培训。在举办相关的培训过程中，我们主要和中组部干部一局相互配合，开展相关工作，明年经过和干部一局的协调，可能共同举办中央机关新任职司局长的任职培训。而且培训二处相关的工作可能也会由培训二处来负责，那么二处同时还负责公务员培训的课程体系相关建设，如果简单介绍一下就是去年我们委托一些科研单位对公务员培训的初任培训、任职培训、培训管理者培训的课程体系进行了一个研究，对下一步开展相关工作、指导培训的规范化具有很重要的作用。

以上就简单介绍一下我们司的开展培训工作相关的情况，具体内容可能在接下来会进行详细的介绍。

（二）干部教育培训工作历史回顾

要想了解现在的工作，最好的方式就是去研究一下我们的历史，我们党是高度重视干部培训工作的，我们的党本身就是在学习中进步，在学习中提高，在学习中成就伟业的。善于学习、重视干部教育培训工作，是我们党的一大优势，一大传统，是治国理政宝贵的经验。我们党历来高度重视干部教育培训工作，历史证明，每当我们党面临重大历史时刻的时候，党中央总是号召全体同志加强学习，在每一个历史转折重要时期更加强调这一点，而每次这样的学习热潮都会使我们的事业实现大的进步、大的发展。

党的几代领导人对干部教育培训工作、提高干部对学习的认识都有精辟的论述。毛泽东同志就曾经指出，政治路线确定之后，干部就是决定因素，因此有计划地培养大批的新干部是我们的战斗任务。邓小平同志强调说，实现四化是一场深刻的伟大革命，在这场伟大的革命中我们是在不断解决新的矛盾中前进的，因此，全党同志一定要善于学习，善于重新学习。江泽民同志、胡锦涛同志对于干部教育培训工作也是提出了明确的要求的。习近平总书记在出席中央党校建校八十周年和庆祝2013年中央党校春季学期开学典礼时强调，全党同志特别是各级领导干部要加强学习的紧迫感，都要一刻不停地增强本领。

从党的发展历史上看，我们党经历了多次重要的历史学习的阶段。第一次是从延安整风运动到党的七大，全党同志首先是党的中高级干部，联系实际，认真学习马列主义毛泽东思想，深入总结党的历史上正反两方面的经验和教训。经过这次学习，毛泽东思想达到了空前的统一，为取得抗日战争和解放战争的胜利提供了有利的思想保障。

第二次大规模的学习是从建设前期到建国初期，党从夺取政权到执掌政权，党的地位和面临的任务发生了根本性的转变。毛泽东同志号召全党重新学习，用极大的努力去掌握过去不熟悉不懂得的东西，这次学习对于巩固新生的人民政权，恢复国民经济，确立社会主义制度，顺利推进社会主义建设起到了极为重要的作用。当然后期被反右斗争以及后来的一系列政局运动中断了，特别是文化大革命开始之后，一切正常的干部教育培训工作都停止了，代之的是以劳动锻炼为主的五七干校。正是因为十年内乱，导致干部教育和国民教育受到了严重破坏，使干部队伍的管理水平、理论水平、文化知识、业务能力难以适应现代化的需要，出现了严重的人才断层的问题。

第三次大规模的学习是改革开放初期在邓小平同志的大力倡导之下，全党开展的真理标准大讨论和又一次的重新学习。这次学习使我们党重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，实现了国家重点工作的战略转移，全面开创了现代化建设的新局面，对今后的工作产生了重大而深远的影响。

在这之后，中央连续发的几份文件，包括《关于加强干部教育工作的意见》，1982年中共中央国务院下发了《关于中央党政机关干部教育工作的决定》，还有1984年印发的《中共中央转批<关于加强干部培训工作的报告>》，有利地促进了干部教育培训工作。根据统计，从1982年到1987年，全国共有155万名干部取得了大专以上的学历，98万干部取得了中专学历，60万干部取得了高中学历。以1978年和1990年干部队伍文化程度统计，大专以上文化程度从1978年的18%提高到1990年的32%，说明了大规模开展干部培训发挥了重要的作用。

历史经验告诉我们，干部教育培训工作与党的发展壮大相伴相随、密不可分，形势越变化，党的事业越发展，培训工作就越要受到重视。党的干部队伍素质的提高同党重视学习、加强学习是密不可分的，回顾我们党九十年的干部教育培训的发展历程可以看出，干部教育培训工作为落实党的中心任务做出巨大的贡献，也积累了许多宝贵的经验，这是我们今后开展培训工作必须要遵循的指导原则。

（三）公务员培训制度和特点

1、公务员培训制度的建立

刚才在一开始的时候简单介绍了中国特色公务员管理制度相关的发展历程，伴随着中国特色公务员管理制度的建立，中国特色公务员培训制度也在逐步地发展完善，公务员培训逐渐走向了规范化、法制化和科学化的轨道。《国家公务员暂行条例》第十章明确规定了国家行政机关根据经济社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。

相应的作为《国家公务员暂行条例》的配套法规，原人事部印发了《关于组织实施国家公务员骨干培训工作的通知》和《国家公务员培训暂行规定》。特别是《国家公务员培训暂行规定》对公务员培训的分类、科目、施教机构、培训管理等做出了详细明确的规定，尤其是强调参加培训是国家公务员的权利和义务，这是首次将培训作为一个权利和义务在公务员管理过程中进行强调。同时规定要将国家公务员培训期间的学习成绩和鉴定作为任职、定级和晋升的重要依据，标志着我国公务员培训制度初步建立起来。

在《国家公务员暂行条例》和《公务员培训暂行规定》的实施期间，公务员的参训率不断提高，从1996年的26%提升到了2002年的62.3%，每年大约有230万人参加各类培训，到2003年全国已经开展各类培训1700多万人次。2005年《公务员法》颁布施行之后，依据《公务员法》的规定公务员培训制度也进行了相应的调整，中国的公务员培训制度逐渐日益完善。2006年中央组织部印发了《干部教育培训工作条例》，强化了干部教育培训工作的制度保障，为进一步推进公务员培训工作的科学化、制度化、规范化提供了依据。2008年根据《干部教育培训工作条例》和《公务员法》，中组部、人力资源社会保障部颁布了《公务员培训规定》，以部门规章的形式对公务员培训的依据、原则、结果使用、职责分工、对象、分类、方式、保障、登记与评估、监督与纪律等方面进行了详细的规定，将公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职晋升的依据之一。

至此，不经培训不上岗，不经培训不任职，不经培训不提拔逐渐成为公务员管理的一个重要原则。培训的激励约束机制也逐渐建立健全起来，公务员培训工作出台之后，各地各部门也结合本地区本部门的实际，下发了相应的实施办法和有关的配套制度，公务员培训的制度体系进一步完善，中国特色的公务员培训制度基本形成。

2、公务员培训制度的特点

在这之前想介绍一下教育和培训的区别，这两个概念非常相似，同时在使用过程中又经常并列使用。举个例子，比如刚才提到的《干部教育培训工作条例》，就是将教育和培训并列使用，在具体的实践过程中，我们在地方负责公务员培训的工作处室名称，有叫教育培训处的，也有叫培训教育处的，总之这两个概念非常相近。它们之间到底有什么联系，有什么区别呢？从概念上来讲，培训是指任何一个组织的基本职能，培训与发展是组织的责任和义务，是这一种广义的教育与学习，是有组织的、定期的。教育则是一种有组织、有目的、长期性的，以传授、诱导或者是获取知识观点、价值或技能的社会活动。

从这个概念上来讲它们是有区别的，但是仅仅了解概念并不能帮助我们很好地区分，我们做一个具体的分类大概可以看出，教育培训的区别主要从以下几个方面体现出来：培训主要是由培训机构来提供的，切合实际工作的需要，教育一般是由一些学校提供的，多注重学术研究、知识的传授；培训一般有比较强的针对性，主要是针对某一个领域，教育一般是比较广泛的，它的针对性相对较差，但是它的广泛性是非常强的，涉及的面是非常广的，注重个人整体的发展；培训有长有短，而教育一般来讲是一个比较长的过程；培训大多具有比较强的时代性，特别注重实效性，教育注重个人的长远发展。

我曾经在网上看见一个例子，非常形象地说明教育和培训之间的区别：我们主张对青少年开展性教育，但是我们坚决反对对青少年开展性培训。从这个例子我们可以比较明确地发现，培训和教育的根本区别就在于教育注重的是观念的转变，培训注重的是与实践紧密的结合。当然，随着现代社会的发展，培训和教育之间的区别也不再那么大了，相互之间的界限也日益接近，这是我们现在经常将这两个概念放在一起混合使用的重要原因。

在了解了教育和培训之间的区别之后，以介绍一下培训的特点，相对于国民教育来讲，公务员培训有几个突出的特点：

一是更加注重政治性。国民教育主要是促进被教育者的德、智、体、美、劳的全面发展，而公务员培训要特别强调以服务党和国家工作大局为主，以提高干部思想政治素质为重点，把理论武装、党性教育放在培训工作的首位。强调党的理论创新，每前进一步，理论无论就要跟进一步，强化公务员在思想上始终保持清醒和坚定，牢记为人民服务的宗旨，树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，与党中央保持高度一致，全心全意为人民服务。

二是培训要更加突出实践性。刚才也说到了国民教育是以传授知识为主，侧重于人的思想意识的转变，而培训是以解决实际问题为中心，侧重于理论与实践相结合，提高公务员解决实际工作中面临问题的能力。

三是强调针对性。国民教育也强调有一些针对性，但针对性相对还是要单纯一点，区别不是很大。培训的针对性则需要的是更强一些，它要针对不同区域、不同类别、不同层次、不同岗位的人员，相应地采取多种多样的方式。根据培训的针对性，我们特别强调在培训工作中要加强培训需求调研，只有首先了解培训的需求，才能更好地组织公务员培训，正是符合培训针对性的要求。

从论语上来讲，学而时习之，不亦乐乎。培训能够提升公务员的能力，为公务员的职业发展加油，同时培训还能提高公务员的修养，为公务员完美的人生添彩，同时也能够提供一些人文关怀，为挫折失意疗伤。在这一点上中央曾经要求在全体干部中，加强心理素质的培训，这一点就是在关心关怀广大干部的身心健康，这也体现出培训人文关怀的一个方面。

（四）公务员培训的重要意义

第一，加强公务员培训工作是加强党的执政能力建设的迫切需要。公务员是治国理政的主体，是党的路线方针政策的具体执行者，公务员的工作直接关系到党的形象，直接影响党的执政能力和执政水平。加强党的执政能力建设迫切要求我们加强公务员培养，提高公务员能力，同时要求公务员要坚定理想信念，在政治意识、责任意识方面要不断提高，要提高公务员的政治敏锐性和政治鉴别力，这是我们加强党的执政能力建设的一个迫切需要。

第二，加强公务员培训工作是提高公务员能力素质、促进科学发展的迫切需要。为了满足公务员成长的需要，提高公务员的能力，我们必须加强公务员培训工作，要围绕科学发展观大局和基本要求加强培训。努力做到科学发展需要什么知识，我们就培训什么知识，需要什么样的公务员，我们就培养什么样的公务员。

第三，加强公务员培训工作是贯彻落实中央关于新一轮大规模培训干部战略决策的迫切需要。党的十七大确定了开展新一轮大规模培训干部的战略决策，十八大也反复强调要求加强和改进干部教育培训工作。公务员是干部队伍的重要组成部分，因此，加强公务员培训就是贯彻中央关于新一轮大规模培训干部战略决策的具体措施。

第四，加强培训有利于机关履行工作职能，进一步提高工作效能。加强公务员培训工作能够最大限度地发挥公务员的积极性和主动性，提高公务员的业务能力素质，营造良好的机关氛围，保障机关高效运转。因此，要加强紧密结合学习型政党、需要型社会建设，积极开展公务员培训工作。

中央组织部部长赵乐际同志在全国干部教育培训工作会议上专门指出，要充分认识干部教育培训工作的重要意义。他指出，我们党从胜利走向胜利，干部教育培训工作发挥了重要的作用，要坚持和发展中国特色社会主义，干部教育培训肩负着重要的使命。因此，要确保党始终成为坚强的领导核心，离不开干部教育培训，这里部长强调了培训工作的重要意义。

（五）公务员培训的依据

主要是从两个方面介绍，一个是法律依据，二是公务员培训的政策依据。

从法律方面主要涉及以下几个法律法规。一个是《中华人民共和国宪法》，宪法是我们国家的根本大法。宪法的第19条规定，国家发展各种教育设施扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学技术、业务的教育，鼓励自学成才。第27条规定，一切国家机关施行精简的研究，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。在宪法中就已经明确要对国家工作人员进行培训。

其次是《公务员法》。公务员法专章第十章对公务员培训的原则、种类、实施方式、登记管理和培训结果的使用进行了明确的规定，是公务员培训的重要依据。

刚才也简单介绍了《干部教育培养工作条例（试行）》和《公务员培训规定》，对干部教育培训和公务员培训进行了比较细致的规定，是我们开展教育培训工作最常用、最重要的依据。

除了法律依据之外，我们还有很多的政策依据。2010年，中共中央办公厅印发了《2010-2020年干部教育培训改革纲要》，对未来十年干部教育培训改革工作作出了一个整体的规划。2011年，国务院办公厅转发了人力资源社会保障部、国家公务员局制定的《 2011-2015年行政机关公务员培训纲要的通知》，进一步明确了“十二五”期间公务员培训工作的指导思想、总体要求和共同目标，为提高公务员培训工作的科学化水平，培养造就高素质专业化公务员队伍指明了方向。2011年10月份，中央办公厅转发了《中央组织部关于加强和改进基层干部教育培训工作的意见》，这个意见是针对广大基层干部接受培训难、培训少的现状，要求推动优质培训资源向基层延伸和倾斜。2011年10月份，国家公务员局印发了《公务员职业道德培训大纲》，明确了中国特色公务员职业道德的主要内容是忠于国家、服务人民、恪尽职守、公正廉洁，并对开展公务员职业道德培训提出了明确具体的要求。最新的一项培训政策是2013年印发的《2013—2017年全国干部教育培训规划》，《规划》认真贯彻落实党的十八大精神，准备把握了干部教育培训现在面临的新形势和新任务，注意总结吸收近年来的成功做法和新鲜经验，着眼于解决重点难点问题，提出了今后五年干部教育培训工作的具体任务和要求。特别突出了持续推进大规模培训干部、大幅度提高干部素质的战略任务，全面深化干部教育培训改革，全面提升干部教育培训质量等要求，为干部教育事业绘制了新的蓝图，是新形势下加强干部教育培训工作，包括公务员培训工作的行动纲领。

（六）公务员培训的指导思想、总体要求和工作目标

1、指导思想

公务员培训的指导思想是要高举中国特色社会主义伟大旗帜，首先强调了公务员培训的政治理论要求，以改革创新为动力，以提高培训质量为主线，不断提升公务员培训工作的科学化、信息化水平，全面落实大规模培训干部、大幅度提高干部素质战略任务，努力培养造就一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供思想政治保证、人才保证、智力保障，这是“十二五”公务员培训纲要中提出的公务员培训的指导思想。

2、总体要求

总体要求有四项：一是服务大局，紧扣需求，强化针对性。要求以需求为导向，围绕党和国家中心工作，针对工作岗位要求和公务员全面发展的需要，确定培训内容和方式方法，为科学发展服务，为中心工作服务，为公务员的成长服务。

二是突出能力、确保质量、增强实效性。坚持公务员培训就是要始终坚持理论联系实际，学以致用，注重能力建设、学风建设，强化培训质量评估，节约办学，提高培训效率，进一步实现培训规模的质量、效益的统一。

三是突出重点、均衡发展，提高统筹性。着力解决重复培训和多年不训这些培训中的问题。重点要加大基层公务员培训的力度，统筹推进培训工作，促进不同地区、不同部门、不同培训类别、不同层级的公务员之间的均衡发展，保障公务员接受培训的权利。

四是依法培训，改革创新，增进科学性。就是要求依法履行职责，依法开展培训，依法完成培训任务，遵循培训规律和公务员成长的规律，推进培训理论创新、管理创新和方式方法创新，实现培训的科学发展。